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勿以安全審查名義阻礙投資自由化

來源:中國貿易報 作者:本報特約評論員 秦夏 2019-09-24 10:03:43

為落實2018年生效的《外國投資風險審查現代化法》,美國財政部近期公布了加強對外國投資美國關鍵技術、關鍵基礎設施、敏感個人數據等領域國家安全審查的草擬法規并征求公眾意見。公布的草案擴大了美國外國投資委員會的審查范圍,關鍵技術、基礎設施、敏感個人數據和房地產方面等外國投資和交易被納入國家安全的審查范圍,賦予美國外國投資委員會更大的自由裁量權。近年來,美國外國投資委員會加大了對外國企業在美投資的國家安全審查力度,其審查程序不透明、自由裁量權大、否決原因披露不詳,常以危害國家安全為由否決正常交易,被認為是美國正在與投資自由化背道而馳,是保護主義在投資領域的直接體現。

投資自由化和貿易自由化是經濟全球化最具實質性的內容。與貿易自由化相比,投資自由化是經濟全球化的一個更高階段。投資自由化通過促進直接投資及其隨帶的各種生產要素在國際間的自由流動,實現了在比較優勢基礎上的全球資源有效配置,從而進一步帶動貿易自由化,加速了全球一體化的融合程度。

2017年,打出“美國優先”旗號的特朗普政府認為金融自由化、投資自由化和貿易自由化是導致美國產業空心化和巨額貿易赤字的罪魁禍首,因而不斷強化國家干預經濟的政策主調并且變本加厲地在貿易、投資領域推行保護主義政策。除了發起與主要經濟體的貿易戰之外,在投資領域主要是通過加強國家安全審查來筑起阻擋國外投資的“國家之門”,使之成為推進投資自由化的最大障礙。

平衡外資帶來的經濟利益和外資進入后對國內產業帶來的安全風險,是任何一個國家在吸引外國投資過程中必須面臨的問題。隨著經濟安全在國家安全體系中的地位和作用日趨提升,如何構建和實施外國投資領域國家安全審查制度已經成為各國在推進投資自由化過程中必須解決的重點問題。盡管美國一直以實行自由開放的國際投資政策自居,但其也是最早就外資并購國家安全審查規則進行專門立法的國家。自20世紀70年代初,美國的聯邦法律、各州法律就在不同程度上開始對外資進行約束。

本著投資和安全都要的原則,美國不斷完善國家安全審查的法律體系,根據所涉行業的不同,由不同法律分別予以規范,從而實現了行業準入審查的精細化,而缺乏統一、系統化的相應規定,這就為更多的自由裁量權留下了足夠空間。實踐中,美國外資并購的國家安全審查是通過對國家安全可能發生影響的外商投資或并購案件進行個案審查方式進行的,這就使得國家安全審查上的程序成本被人為放大,尤其是“一案一議”意味著不排除對使用不同評判因素和標準的可能性。借助上述一系列舉措,美國外商投資或并購的國家安全審查制度成為國外投資進入美國的一道厚重的“玻璃之門”,不斷加大外國投資進入美國的難度。

除了在貿易自由化領域美方向中國發起貿易戰之外,加大對中國進入美國投資行為的國家安全審查,成為美國阻礙投資自由化領域使用最為便利的“武器”。尤其是“國家安全”這一概念本身的不明確,加大了美國的國家安全審查制度在審查標準上的模糊性與人為彈性。美國通過“國家安全”的動態定義,不斷延伸“國家安全”審查的范圍。此次出臺的新規中,再次擴大審查范圍就是明證,而且外資并購若對美國在某些關鍵技術領域的世界領先地位構成威脅,或對美國本土就業造成負面影響,也可能被視為威脅美國國家安全,這已經遠遠超越了WTO規則體系中對“國家安全”審查的要求。

中美企業在深化投資合作方面有強烈的意愿和巨大的潛力,而國家安全審查已經成為近年來中國企業赴美投資受阻的主要原因。針對美國對投資自由化背道而馳的行為,中國政府態度堅定,始終認為在國際投資領域應該持續推動投資便利化,不贊成以國家安全為由收緊外國投資條件。美國政府應客觀、公正對待中國投資者,避免國家安全審查成為中美企業開展投資合作的障礙,為中美雙邊經貿合作提供良好的環境和穩定的預期。


責任編輯:葛巖

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